La legge che nessuno capisce

“L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.” Otto parole che capisce un bambino di dieci anni. Le ha scritte nel 1947 un’assemblea di persone che venivano dalla guerra e volevano essere capite da tutti, dal contadino al professore. Ora proviamo ad aprire una legge qualsiasi degli ultimi trent’anni: frasi che non finiscono, rinvii ad altri articoli di altre leggi, modificati da altre leggi ancora. A metà pagina si perde il filo. Questa sensazione ha un costo, e qualcuno l’ha misurato.

75.000 leggi sotto la lente

Quattro economisti, Tommaso Giommoni, Luigi Guiso, Claudio Michelacci e Massimo Morelli, hanno analizzato circa 75.000 leggi italiane dal 1948 a oggi, quasi cento milioni di parole, con gli stessi criteri dei manuali di scrittura delle norme: lunghezza delle frasi, gerundi, rinvii ad altri testi (CEPR Discussion Paper 20441, 2025). L’85% delle frasi supera le 25 parole, e ogni cento parole ci sono più di quattro rinvii. Una legge italiana non si legge: si attraversa, come un labirinto.

Poi la domanda: cosa succederebbe se le nostre leggi fossero chiare come i principi fondamentali della Costituzione? Secondo gli autori il Pil sarebbe più alto di circa il 5%, quasi 110 miliardi di euro l’anno (sintesi su VoxEU), e due terzi di questa perdita si sono accumulati negli ultimi vent’anni. È una stima del modello, non un costo misurato.

Il meccanismo: l’incertezza del diritto

Una legge chiara si legge in un solo modo; una oscura si presta a letture diverse, e se due giudici possono decidere in modo opposto sullo stesso caso nessuno sa più con certezza cosa sia permesso. Gli autori l’hanno verificato in Cassazione, analizzando circa 620.000 sentenze dal 2004 al 2017. In media la Corte annulla la decisione precedente in circa tre casi su dieci; quando la norma applicata è tra le peggio scritte si arriva al 36%, quando è tra le più chiare si scende al 24%.

Chi paga? Le imprese, prima di tutto. Un imprenditore che non sa se un investimento è in regola fa la cosa più prudente: aspetta, rinvia, rinuncia. Sfruttando la riforma del 2012 che ha chiuso alcuni tribunali e spostato le imprese da uno all’altro, gli autori hanno confrontato aziende simili finite in tribunali con un diverso grado di incertezza: dove è sensibilmente più alta, la crescita della produzione è più bassa di 1,2 punti e gli investimenti calano dell’1,3%.

Una virgola fuori posto, moltiplicata per milioni di decisioni, diventa un Paese che cresce meno.

Quando è cominciato

Una ricerca precedente degli stessi studiosi, pubblicata nel 2021 sull’American Economic Review (“From Weber to Kafka”), indica i primi anni Novanta, la fine della Prima Repubblica. Da lì le leggi peggiorano in modo netto: frasi più lunghe del 21%, gerundi quattro volte più frequenti, preamboli di “visto” e “considerato” dal 40% a quasi il 70% delle leggi, rinvii raddoppiati. Negli stessi anni in Germania la qualità non peggiora. La spiegazione: quando l’orizzonte politico si accorcia, la legge cambia natura. Non serve più a risolvere un problema, serve a dire agli elettori “ho fatto qualcosa”. E le cose fatte in fretta, di solito, sono fatte male.

C’è un esempio americano che mostra come le regole cambino i comportamenti. Fino al 1967 alla Camera dei rappresentanti un deputato non poteva firmare con altri la stessa proposta: ognuno presentava la sua, anche identica, e negli anni Sessanta si arrivò a quasi 20.000 proposte in due anni. Nel 1979, tolto ogni limite alle co-firme, in un solo biennio le proposte calarono di circa il 42% (Congressional Research Service).

Quante leggi abbiamo? Nessuno lo sa

La banca dati ufficiale Normattiva raccoglie oltre 200.000 atti nazionali dal 1861, ma molti non sono più in vigore, e le stime su quelli validi vanno da 10.000 a 250.000 (Pagella Politica, su dati Normattiva). Spesso le leggi nuove non dicono quali norme cancellano e scrivono una formula generica: sono abrogate tutte le disposizioni incompatibili. Chi decide quali sono? Il cittadino, il funzionario, il giudice anni dopo?

Germania, Svezia, Regno Unito

In Germania dal 2009 al ministero della Giustizia lavora una redazione di linguisti, il Redaktionsstab Rechtssprache, che rilegge i progetti di legge come un buon editor: per chi è scritta questa norma? Segnala frasi troppo lunghe, catene di sostantivi, passaggi illogici. Il parere non è obbligatorio, eppure secondo una verifica interna del 2011 più della metà dei suggerimenti finisce nel testo pubblicato. Anche il Bundestag ha una redazione linguistica. E la Germania ha misurato la burocrazia: circa 49 miliardi l’anno per obblighi informativi delle imprese, con l’obiettivo di tagliarne il 25%. Oggi il governo stima risparmi per oltre 12 miliardi l’anno.

In Svezia la chiarezza è legge: la legge sulla lingua del 2009 (Språklag 2009:600, art. 11) dice che la lingua pubblica deve essere “curata, semplice e comprensibile”. Dal 1976 nell’ufficio del primo ministro c’è un esperto di lingua, e alla fine degli anni Novanta al ministero della Giustizia gli esperti erano quattro. Nel Regno Unito un rapporto del 2013, “When laws become too complex”, ha mostrato che una legge passava da 17 pagine medie nel 1959 a 98 nel 2009; da lì il programma Good Law: leggi necessarie, efficaci, chiare, coerenti, accessibili.

E l’Italia?

Gli strumenti li abbiamo. Dal 1997 la Camera ha un Comitato per la legislazione che controlla la qualità dei testi. Ma secondo il suo ultimo rapporto, tra maggio 2025 e marzo 2026, le sue condizioni sono state accolte nell’11% dei casi e le osservazioni nel 12%. Abbiamo il medico, ma la ricetta resta quasi sempre nel cassetto. Qualcosa si muove: con il Politecnico di Milano gli stessi economisti lavorano a strumenti di intelligenza artificiale che leggono tutte le leggi insieme, ritrovano i rinvii e segnalano le contraddizioni; uno di questi progetti ha vinto nel 2024 un bando della Camera.

L’altra faccia

Una legge non è un romanzo: deve essere precisa, e la precisione a volte richiede parole tecniche. Semplificare non vuol dire banalizzare. E i risparmi sulla burocrazia, in Germania come nel Regno Unito, sono in gran parte stime dei governi stessi. Ma un termine tecnico necessario è una cosa; una frase di ottanta parole che nemmeno un giurista legge al primo colpo è un’altra.

Cosa possiamo copiare

• Un controllo della lingua prima del voto, come in Germania e in Svezia: qualcuno il cui mestiere è chiedersi se un cittadino capirebbe quella frase.
• Dare peso a chi controlla: se il Comitato per la legislazione chiede una correzione, la si accoglie o si spiega per iscritto perché no.
• Abrogare per nome: ogni legge nuova dica quali norme cancella, articolo per articolo.
• Contare: sapere finalmente quante leggi sono in vigore, e usare la tecnologia per tenerle in ordine.

Una legge è una promessa scritta: dice a ciascuno cosa può fare e cosa no. Se è chiara, ci si fida; se nessuno la capisce, diventa un rischio. Nel 1947 bastavano otto parole per dire cos’era l’Italia. Forse dovremmo ripartire da lì.